23 jan. 2012
La chute de l’Etat somalien en 1991 ouvre une ère de guerre civile et de vaines tentatives de restauration de la paix. Ainsi, après le départ de Siyad Barre, le pillage de l'aide alimentaire s’organise au profit des milices armées. L’ONU crée une première mission (ONUSOM I), mais se retire du sud le 10 septembre 1991 et la guerre entraine la famine. À la demande de l’ONU, les Etats-Unis décident le 9 décembre 1992 d’une intervention (UNITAF). Ils quittent le pays quelques mois plus tard, avant le retrait total des forces d’intervention de l’ONU. L’échec de cette action est complet. Avec une deuxième mission, l’ONUSOM II (26 mars 1993 - 2 mars 1995), deux logiques s’affrontent : celle de l’Organisation des Nations unies qui souhaite rétablir un gouvernement et aider à la reconstruction du pays et celle des seigneurs de guerre qui défendent leurs propres intérêts et s’opposent ainsi à toute action extérieure qui pourrait favoriser le clan ou la milice opposée (1). L’ONU concentre rapidement ses efforts sur le processus de paix afin de mettre un terme aux violences des milices armées. L’accord d’Addis Abeba en 1993, représente ainsi le premier d’une série d'efforts visant à instaurer la paix entre les différentes parties, à amorcer un processus de réconciliation et à reconstructuire l’Etat. Toutefois, ces efforts pour pacifier le pays sont restés vains. En février 2007, l’Union africaine (UA) devant le manque de volonté d’intervention des acteurs internationaux décide de la création d’une mission en Somalie (African Union Mission in Somalia, AMISOM). Le Conseil de sécurité, agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte, autorise également l’UA à établir une «mission de protection et de formation en Somalie» par la résolution 1744, adoptée le 20 février 2007 (9). L'AMISOM est ainsi créée dans l’idée que la mission n’excéderait pas une période de six mois et que l'ONU allait rapidement en prendre le relais. Or, l’AMISOM est toujours déployée et le relais onusien se fait toujours attendre. L’objet de cette contribution vise à expliquer ces hésitations de l’ONU à intervenir en Somalie.
De l’IGASOM à l’AMISOM : quelle intervention en Somalie ?
L’AMISOM est mise sur pied dans un contexte qui préfigure ses difficultés initiales. Elle comble le vide laissé par d’autres acteurs. En effet, après leur débâcle en 1993 et pendant pratiquement une décennie, les politiciens américains se désintéressent de la Somalie. Les attentats contre les ambassades américaines de Nairobi et de Dar es Salam en 1998 font craindre à la communauté internationale l’installation en Somalie d’une base arrière d’Al Qaïda. Les Etats-Unis aident alors financièrement la création d’une alliance pour la restauration de la paix et contre le terrorisme réunissant les seigneurs de guerre (ARPCT). Mais cette approche échoue avec la prise de pouvoir à Mogadiscio en juin 2006 de l’Union des Tribunaux Islamiques (UTI). Cette absence d’intervention extérieure pousse l’Ethiopie à intervenir en décembre 2006 et précipite ainsi la création de l’AMISOM.Ken Menkhaus a parfaitement décrit la tragédie somalienne comme une inévitable conséquence d’une série de facteurs (2) :
• Établissement d’un gouvernement de coalition très faible, le Transitional Federal Government (TFG), fin 2004 ;
• Échec du plan lancé en 2005 pour stabiliser et sécuriser Mogadiscio ;
• Défaite des États-Unis et des chefs de guerre qui se sont ralliés à eux dans leur combat contre l’Union des Tribunaux islamiques. Ironie de l’histoire, au début des années 1990, les Etats-Unis ont d’abord combattu les factions des seigneurs de guerre, avant de soutenir leur coalition - l’ARPTC (Alliance for the Restoration of Peace and Counter-Terrorism) en février 2006 - contre l’Union des Tribunaux Islamiques (3).
• Radicalisation de ces Tribunaux. Le soutien de l’Ethiopie au Transitional Federal Government, présidé par Abdullahi Yusuf, connu pour son anti-islamisme, ainsi que les rumeurs d’interventions étrangères, n’ont fait que radicaliser les branches les plus modérés de ces Tribunaux Islamiques ;
• Intervention éthiopienne en décembre 2006.
Les acteurs régionaux ont également été mobilisés. En effet, depuis une dizaine d’années, le régionalisme sécuritaire devient une réponse à la régionalisation des conflits. Il est promu par les puissances extérieures qui lui attribuent une fonction régulatrice dans le cadre des appropriations africaines. Lorsque le Gouvernement Fédéral de Transition est établi en octobre 2004, la situation sécuritaire en Somalie l’oblige à s’établir à Nairobi et son président Abdullahi Yusuf Ahmed appelle alors à la création d’une mission d’imposition de la paix (4). Lors de la quatrième Session ordinaire de l'Assemblée des chefs d'État et de gouvernement du sommet de l’Union Africaine, à Abuja en janvier 2005, les chefs d’Etat de l’IGAD décident alors « d'assurer la sécurité afin de permettre au nouveau gouvernement somalien de retourner au pays» (5) . La mission s’appellera l’« IGAD Peace Support Mission in Somalia » (IGASOM). Une force de 10 000 hommes sera envoyée sur le terrain en préalable à l’envoi d’une opération de l’UA. Le 7 février 2005, le Conseil de paix et de sécurité de l'UA autorise l'IGAD à déployer une mission d'appui à la paix en Somalie, en attendant le déploiement d'une mission de l'UA (6). Les ministres de la Défense des pays membres de l'IGAD se réunissent en Ouganda et élaborent un plan de déploiement.
Dès le commencement, l'IGASOM se heurte à un certain nombre de difficultés. Tout d'abord, la charte de l’organisation ne prévoit pas le déploiement d’une mission de ce type car le principe de non-ingérence prévaut. De plus, le secrétariat de l'IGAD n'a ni les capacités humaines ni les capacités financières afin de gérer cette opération. De plus, le Conseil de sécurité des Nations unies refuse de lever l’embargo sur les armes à destination de la Somalie et, enfin, un des Etats membres, l’Érythrée, s'oppose au déploiement. Finalement, cette mission ne sera jamais déployée alors que la Commission de l’UA, dans le même temps, propose une autre mission, l’AMISOM. Son mandat, plus large, inclut l'aide à la réinstallation des réfugiés et des personnes déplacées ainsi que le soutien aux efforts de reconstruction.
Création d’une mission transitoire : l’AMISOM
Lorsque l’UTI prend le contrôle d’une grande partie du territoire somalien à l’automne 2006, le GFT demande l’assistance militaire éthiopienne. Cette présence, bien que décisive pour le gouvernement somalien, relance aussi l’insurrection. Avant de perdre tout contrôle de la situation, l’Ethiopie souhaite être relevée par une mission de paix multinationale (7).
En décembre 2006, le Conseil de sécurité adopte la résolution 1725, rappelant son engagement pour une approche globale, et inclusive du processus politique de transition en Somalie. Une mission d’évaluation technique est envoyée à Mogadiscio mi-janvier afin de consulter le gouvernement somalien sur la création d’une future mission de la paix. Le 19 janvier 2007, le Conseil de Paix et de Sécurité (CPS) de l’UA créé l’AMISOM pour une période initiale de six mois «avec le clair entendement que la mission se transformera par la suite en une opération des Nations unies pour soutenir la stabilisation à long terme et la reconstruction post-conflit de la Somalie» (8). Le Conseil de sécurité des Nations unies, agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte, autorise, un mois plus tard, le déploiement de cette «mission de protection et de formation en Somalie» par la résolution 1744, adoptée le 20 février 2007. La résolution lève également l'embargo sur les armes imposé à la Somalie, au bénéfice de l’AMISOM et des autorités fédérales de transition. Les résolutions 1744, et 1772 du Conseil de sécurité de l’ONU précisent les différents objectifs de la mission :
• Favoriser le dialogue et la réconciliation en Somalie en concourant à assurer la liberté de mouvement, les déplacements en toute sécurité et la protection de tous ceux qui prennent part au dialogue;
• Assurer, le cas échéant, la protection des institutions fédérales de transition afin qu’elles soient en mesure d’assumer leurs fonctions et veiller à la sécurité des infrastructures clefs ;
• Aider, selon ses moyens et en coordination avec d’autres parties, à la mise en œuvre du Plan national de sécurité et de stabilisation et en particulier au rétablissement effectif et à la formation des forces de sécurité somaliennes sans exclusive ;
• Contribuer, à la demande et selon ses moyens, à la création des conditions de sécurité nécessaires à l’acheminement de l’aide humanitaire ;
• Protéger son personnel, ainsi que ses locaux, installations et matériel, et assurer la sécurité et la liberté de mouvement de son personnel (10).
A l’origine, l’AMISOM devait compter neuf bataillons d’infanterie de 850 personnels chacun appuyés par des composantes maritimes et aériennes, ainsi qu’une composante civile. Pleinement déployée la mission devait compter 8 100 personnels répartis en deux secteurs : le premier occupé par les troupes ougandaises et recouvrant le port, l’aéroport, la Villa Somalia et le Kilomètre 4 (K4) et le deuxième secteur tenu par les Burundais couvre l’Université et l’Académie militaire.
L’Ouganda offre de déployer 1 600 personnels, le Burundi 1 500-1 600, le Nigéria 850 et le Ghana 350 (11) . Finalement, seules les troupes ougandaises et burundaises seront déployées, l’Afrique du Sud participant déjà aux opérations AMIS et MONUC, le Malawi contraint par des difficultés de politique interne, et le Nigeria craignant des allocations inférieures à celles des opérations onusiennes (12). Le retard dans le déploiement des troupes oblige l’Éthiopie à maintenir ses troupes sur le terrain jusqu’en janvier 2009. De plus, les pays contributeurs ont besoin d’une assistance logistique permanente. L’existence de l’AMISOM est ainsi subordonnée à l’appui de l’Union européenne (salaires, logement, carburant, etc) (13).
En décembre 2006, le Conseil de sécurité adopte la résolution 1725, rappelant son engagement pour une approche globale, et inclusive du processus politique de transition en Somalie. Une mission d’évaluation technique est envoyée à Mogadiscio mi-janvier afin de consulter le gouvernement somalien sur la création d’une future mission de la paix. Le 19 janvier 2007, le Conseil de Paix et de Sécurité (CPS) de l’UA créé l’AMISOM pour une période initiale de six mois «avec le clair entendement que la mission se transformera par la suite en une opération des Nations unies pour soutenir la stabilisation à long terme et la reconstruction post-conflit de la Somalie» (8). Le Conseil de sécurité des Nations unies, agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte, autorise, un mois plus tard, le déploiement de cette «mission de protection et de formation en Somalie» par la résolution 1744, adoptée le 20 février 2007. La résolution lève également l'embargo sur les armes imposé à la Somalie, au bénéfice de l’AMISOM et des autorités fédérales de transition. Les résolutions 1744, et 1772 du Conseil de sécurité de l’ONU précisent les différents objectifs de la mission :
• Favoriser le dialogue et la réconciliation en Somalie en concourant à assurer la liberté de mouvement, les déplacements en toute sécurité et la protection de tous ceux qui prennent part au dialogue;
• Assurer, le cas échéant, la protection des institutions fédérales de transition afin qu’elles soient en mesure d’assumer leurs fonctions et veiller à la sécurité des infrastructures clefs ;
• Aider, selon ses moyens et en coordination avec d’autres parties, à la mise en œuvre du Plan national de sécurité et de stabilisation et en particulier au rétablissement effectif et à la formation des forces de sécurité somaliennes sans exclusive ;
• Contribuer, à la demande et selon ses moyens, à la création des conditions de sécurité nécessaires à l’acheminement de l’aide humanitaire ;
• Protéger son personnel, ainsi que ses locaux, installations et matériel, et assurer la sécurité et la liberté de mouvement de son personnel (10).
A l’origine, l’AMISOM devait compter neuf bataillons d’infanterie de 850 personnels chacun appuyés par des composantes maritimes et aériennes, ainsi qu’une composante civile. Pleinement déployée la mission devait compter 8 100 personnels répartis en deux secteurs : le premier occupé par les troupes ougandaises et recouvrant le port, l’aéroport, la Villa Somalia et le Kilomètre 4 (K4) et le deuxième secteur tenu par les Burundais couvre l’Université et l’Académie militaire.
L’Ouganda offre de déployer 1 600 personnels, le Burundi 1 500-1 600, le Nigéria 850 et le Ghana 350 (11) . Finalement, seules les troupes ougandaises et burundaises seront déployées, l’Afrique du Sud participant déjà aux opérations AMIS et MONUC, le Malawi contraint par des difficultés de politique interne, et le Nigeria craignant des allocations inférieures à celles des opérations onusiennes (12). Le retard dans le déploiement des troupes oblige l’Éthiopie à maintenir ses troupes sur le terrain jusqu’en janvier 2009. De plus, les pays contributeurs ont besoin d’une assistance logistique permanente. L’existence de l’AMISOM est ainsi subordonnée à l’appui de l’Union européenne (salaires, logement, carburant, etc) (13).
Imposer la paix : une mission impossible ?
En Somalie, il n'existe pas de paix à maintenir puisqu'il n'y a même pas d'accord de paix. La mission n’a pas, par nature, vocation à résoudre le conflit. Initialement, elle devait consolider la victoire militaire éthiopienne de décembre 2006, puis la normalisation issue du processus de Djibouti (2008). Cependant lors des accords de Djibouti, les islamistes se sont divisés. D’un côté Cheikh Sharif Cheikh Ahmed (clan Hawiye Abgal), élu président du Gouvernement d’Union Nationale (GUN) par le Parlement en janvier 2009 qui appartient à l’aile modérée de l’Alliance pour la Re-libération de la Somalie (ARS), devenue de fait ARS-Djibouti. De l’autre côté s’oppose Hassan Daher Aways (clan Hawiye Haber Gedir Ayr) dirigeant d’Hizbul Islam, le parti de l’Islam fondé en février 2009 en réaction à l’élection de Cheikh Sharif Cheikh Ahmed. Ce groupe est une coalition de quatre groupes islamistes opposés au président somalien jugé trop modéré.
Par ailleurs, en protégeant le GFT, qui a lui-même échoué à mettre en place un processus de réconciliation, contre les insurgés islamistes, l’AMISOM manque aux principes fondamentaux de neutralité et d’impartialité. De plus, les dissensions entre ce gouvernement et la communauté internationale sont significatives. En effet, les mandats du Parlement, tout comme celui du GFT, qui devaient expirer en août 2010, sont prolongés, début 2011, de trois ans sans débat aussi bien avec les partenaires du gouvernement qu’avec l’ONU (14). Or, le GFT a perdu toute légitimité auprès de la population, incapable d’instaurer un minimum de sécurité. La survie de ce gouvernement ne dépend plus que du soutien de la communauté internationale. Le manque de légitimité des institutions de transition rejaillit en partie sur l’AMISOM. En outre, une particularité du mandat de l’AMISOM est qu’il prévoit une protection des personnels mais pas des civils et les actions humanitaires restent minimes. De fait, la simple surveillance, l'enregistrement et la notification des violations graves aux droits de l'homme ne peuvent être mises en œuvre par la mission. Or, des violations flagrantes des droits de l'homme sont commises par toutes les parties au conflit (15).
L’Union africaine, consciente de ces carences, et face à la pression exercée par les insurgés sur les forces de l’AMISOM, demande un mandat plus offensif. Le 15 octobre 2010, le CPS de l’UA appelle à un renforcement des troupes : 20 000 hommes pour la composante militaire, 1 680 éléments de police, un blocus naval ainsi qu’une zone d’interdiction aérienne au-dessus de la Somalie. L’UA souhaite également financer la mission au moyen des contributions obligatoires, qui seraient mises à disposition de la mission à l’intérieur et à l’extérieur de la Somalie. Pourtant en janvier 2010, le CPS estime que « le mandat de l’AMISOM est suffisamment robuste et flexible » (16) . La résolution 1964 de décembre 2010 autorise toutefois l’envoi de 4000 troupes supplémentaires, ce qui augmente la capacité de la mission à 12 000 troupes. Cette augmentation permet à l’AMISOM de jouer un rôle important dans la libération de Mogadiscio de la présence des shebab.
Le bon fonctionnement de la mission reste tributaire des donateurs (17) et cette dépendance financière, à laquelle s'ajoute l’absence de prévisibilité du financement, est un facteur dissuasif pour les potentiels pays contributeurs de troupes. A cet effet, l’ONU dans la résolution 1964, « engage les donateurs à coopérer étroitement avec l’Organisation des Nations Unies et l’Union africaine afin que les fonds et le matériel voulus deviennent disponibles rapidement, notamment en ce qui concerne la solde à verser aux membres des contingents de l’AMISOM, le soutien logistique autonome et les dépenses afférentes au matériel appartenant aux contingents, en particulier les armes ». En effet, l’AMISOM a longtemps été sous équipée et mal organisée pour faire face à une lutte armée. L’absence de capacités maritime ou aérienne, les difficultés d’approvisionnement en munitions, en matériel militaire et en pièces de rechange nuit à la capicité de ’AMISOM de mener à bien son mandat. La gestion opérationnelle des troupes déployées est particulièrement difficile faute de personnel suffisant et qualifié. Mais, plus que le manque de moyens, c’est « la capacité de l’UA à absorber ces aides et à les convertir en actions concrètes » qui pose problème (18).
Par ailleurs, en protégeant le GFT, qui a lui-même échoué à mettre en place un processus de réconciliation, contre les insurgés islamistes, l’AMISOM manque aux principes fondamentaux de neutralité et d’impartialité. De plus, les dissensions entre ce gouvernement et la communauté internationale sont significatives. En effet, les mandats du Parlement, tout comme celui du GFT, qui devaient expirer en août 2010, sont prolongés, début 2011, de trois ans sans débat aussi bien avec les partenaires du gouvernement qu’avec l’ONU (14). Or, le GFT a perdu toute légitimité auprès de la population, incapable d’instaurer un minimum de sécurité. La survie de ce gouvernement ne dépend plus que du soutien de la communauté internationale. Le manque de légitimité des institutions de transition rejaillit en partie sur l’AMISOM. En outre, une particularité du mandat de l’AMISOM est qu’il prévoit une protection des personnels mais pas des civils et les actions humanitaires restent minimes. De fait, la simple surveillance, l'enregistrement et la notification des violations graves aux droits de l'homme ne peuvent être mises en œuvre par la mission. Or, des violations flagrantes des droits de l'homme sont commises par toutes les parties au conflit (15).
L’Union africaine, consciente de ces carences, et face à la pression exercée par les insurgés sur les forces de l’AMISOM, demande un mandat plus offensif. Le 15 octobre 2010, le CPS de l’UA appelle à un renforcement des troupes : 20 000 hommes pour la composante militaire, 1 680 éléments de police, un blocus naval ainsi qu’une zone d’interdiction aérienne au-dessus de la Somalie. L’UA souhaite également financer la mission au moyen des contributions obligatoires, qui seraient mises à disposition de la mission à l’intérieur et à l’extérieur de la Somalie. Pourtant en janvier 2010, le CPS estime que « le mandat de l’AMISOM est suffisamment robuste et flexible » (16) . La résolution 1964 de décembre 2010 autorise toutefois l’envoi de 4000 troupes supplémentaires, ce qui augmente la capacité de la mission à 12 000 troupes. Cette augmentation permet à l’AMISOM de jouer un rôle important dans la libération de Mogadiscio de la présence des shebab.
Le bon fonctionnement de la mission reste tributaire des donateurs (17) et cette dépendance financière, à laquelle s'ajoute l’absence de prévisibilité du financement, est un facteur dissuasif pour les potentiels pays contributeurs de troupes. A cet effet, l’ONU dans la résolution 1964, « engage les donateurs à coopérer étroitement avec l’Organisation des Nations Unies et l’Union africaine afin que les fonds et le matériel voulus deviennent disponibles rapidement, notamment en ce qui concerne la solde à verser aux membres des contingents de l’AMISOM, le soutien logistique autonome et les dépenses afférentes au matériel appartenant aux contingents, en particulier les armes ». En effet, l’AMISOM a longtemps été sous équipée et mal organisée pour faire face à une lutte armée. L’absence de capacités maritime ou aérienne, les difficultés d’approvisionnement en munitions, en matériel militaire et en pièces de rechange nuit à la capicité de ’AMISOM de mener à bien son mandat. La gestion opérationnelle des troupes déployées est particulièrement difficile faute de personnel suffisant et qualifié. Mais, plus que le manque de moyens, c’est « la capacité de l’UA à absorber ces aides et à les convertir en actions concrètes » qui pose problème (18).
Le relais onusien
La mission, au début envisagée comme une opération transitoire jusqu’au déploiement d’une force onusienne, n’a vu se réaliser aucune des étapes prévues par son mandat. Le passage de l’AMISOM sous la bannière de l’ONU est toujours envisagé dans tous les communiqués de l’UA. Toutefois aucun échéancier n’est prévu. En effet, ce déploiement dépendra de la situation en Somalie et des critères suivants:
• « Achèvement de la formation et de l’équipement d’une force de sécurité somalienne soudée, dotée d’une structure de commandement et de contrôle claire et efficace, capable de stabiliser Mogadiscio dans un premier temps;
• Stabilisation de Mogadiscio par les forces du Gouvernement fédéral de transition;
• Création d’alliances entre le Gouvernement fédéral de transition, des clans, des personnalités religieuses ainsi que des milices de Mogadiscio et des régions où une mission de maintien de la paix pourrait être déployée, afin de poser les bases et créer les conditions politiques propices à l’extension au-delà de Mogadiscio de l’autorité et du contrôle du Gouvernement fédéral de transition;
• Consentement des principaux acteurs, à Mogadiscio et dans les différentes régions du sud et du centre de la Somalie, au déploiement d’une mission de maintien de la paix des Nations unies;
• Déploiement de l’AMISOM jusqu’à son effectif maximal avant le transfert de commandement;
• Mise à disposition en quantité suffisante de contingents et de moyens militaires par les pays fournisseurs » (19).
Pour autant, il serait inexact de dire que l’ONU se désintéresse de la Somalie. Après l’échec des interventions dans les années 1990, l’ONU s’est concentrée sur les questions humanitaires et plusieurs de ses organismes sont présents dans le pays ou à Nairobi : le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Programme Alimentaire Mondial (PAM), l’Agence des Nations unies pour les Réfugiés (UNHCR), l’Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), le Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA), etc. Un Bureau politique des Nations Unies pour la Somalie (UNPOS) a également été créé 15 avril 1995. La situation au pays est toujours à l’ordre du jour du Conseil de sécurité, notamment en raison des sanctions imposées par la résolution 733 du 23 janvier 1992 concernant l'embargo sur les armes. Un Comité du Conseil de sécurité avait ainsi été créé par la résolution 751 (1992) afin de veiller au respect de cet embargo sur les armes. Ce régime de sanctions a d’ailleurs été renforcé en 2011. De plus, l’ONU a établi un Panel d’Experts suivi d’un Groupe de contrôle en charge de rédiger des rapports sur les violations de l’embargo (20).
• « Achèvement de la formation et de l’équipement d’une force de sécurité somalienne soudée, dotée d’une structure de commandement et de contrôle claire et efficace, capable de stabiliser Mogadiscio dans un premier temps;
• Stabilisation de Mogadiscio par les forces du Gouvernement fédéral de transition;
• Création d’alliances entre le Gouvernement fédéral de transition, des clans, des personnalités religieuses ainsi que des milices de Mogadiscio et des régions où une mission de maintien de la paix pourrait être déployée, afin de poser les bases et créer les conditions politiques propices à l’extension au-delà de Mogadiscio de l’autorité et du contrôle du Gouvernement fédéral de transition;
• Consentement des principaux acteurs, à Mogadiscio et dans les différentes régions du sud et du centre de la Somalie, au déploiement d’une mission de maintien de la paix des Nations unies;
• Déploiement de l’AMISOM jusqu’à son effectif maximal avant le transfert de commandement;
• Mise à disposition en quantité suffisante de contingents et de moyens militaires par les pays fournisseurs » (19).
Pour autant, il serait inexact de dire que l’ONU se désintéresse de la Somalie. Après l’échec des interventions dans les années 1990, l’ONU s’est concentrée sur les questions humanitaires et plusieurs de ses organismes sont présents dans le pays ou à Nairobi : le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Programme Alimentaire Mondial (PAM), l’Agence des Nations unies pour les Réfugiés (UNHCR), l’Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), le Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA), etc. Un Bureau politique des Nations Unies pour la Somalie (UNPOS) a également été créé 15 avril 1995. La situation au pays est toujours à l’ordre du jour du Conseil de sécurité, notamment en raison des sanctions imposées par la résolution 733 du 23 janvier 1992 concernant l'embargo sur les armes. Un Comité du Conseil de sécurité avait ainsi été créé par la résolution 751 (1992) afin de veiller au respect de cet embargo sur les armes. Ce régime de sanctions a d’ailleurs été renforcé en 2011. De plus, l’ONU a établi un Panel d’Experts suivi d’un Groupe de contrôle en charge de rédiger des rapports sur les violations de l’embargo (20).
Les hésitations de l’ONU
Plusieurs explications pourraient être avancées afin de justifier le refus onusien de s’impliquer militairement sur le sol somalien (21). Le traumatisme des échecs des années 1990 semble la plus plausible pour expliquer l’opposition de l’ONU à une opération à ce stade en Somalie. Une force d’intervention sans processus politique serait condamnée à l’échec. Le Secrétaire général affiche une position prudente entérinée par le Conseil de sécurité. Pourtant, l’ONU vote la résolution 1725 en décembre 2006. Comme le précise Roland Marchal, la «France et le Qatar ont dû convaincre les autres membres du Conseil, notamment les Britanniques (…) d’amender le texte proposé sans hélas obtenir l’approbation de ce qui est la position européenne : pas de déploiement de troupes sans le consentement de toutes les parties. Pourquoi avoir voté un tel texte alors que les négociations devaient reprendre dix jours après et que la perspective du vote d’une telle résolution constituait un fantastique moyen de pression sur les deux parties somaliennes pour obtenir des discussions substantielles ? Gaffe de diplomates ou volonté d’aller à l’affrontement ? Sans surprise, après une critique virulente de la résolution, l’UTI lance le 13 décembre, un ultimatum exigeant le départ des troupes éthiopiennes » (22). Une véritable lutte d’influence a lieu à New York: Jendayi Frazer, l’ancienne secrétaire d'État chargée des Affaires africaines au sein de l'administration Bush, et Condoleezza Rice poussent pour une intervention onusienne. Jendayi Frazer présente alors l’UTI comme des djihadistes affiliés à Al-Qaïda, propos démentis par John Negroponte, directeur des services de renseignement. Pour Roland Marchal la sur-réaction face à cet acteur, dans le but de défendre le GFT, qui n’avait alors plus aucune légitimité au sein de la population, a précipité la montée en puissance d’une minorité fondamentaliste parmi les islamistes et ainsi « déterritorialisé » le conflit.
L’opération en Somalie intervient alors qu’il n’y a aucune paix à maintenir. C’est un théâtre de guerre où l’accord des parties est loin d’être acquis et dans lequel les mandats et les ressources sont inadéquats. La Somalie est l'archétype du contexte pour lequel, selon le rapport Brahimi, l’ONU n'est pas outillée pour déployer une mission. Un cadre de l’ONU à New York remarquera que « l’ONU n’est pas un bon outil pour intervenir en Somalie mais l’AMISOM l’était-elle davantage ? ». L'UA ne dispose pas encore des mécanismes de financement, et des capacités de soutien interne (logistiques, personnels et financières) pour gérer une opération de cette nature. Il est donc difficile de qualifier l’AMISOM d’opération de maintien de la paix ou de consolidation de la paix, ou encore moins d’imposition de la paix puisqu’elle ne peut recourir à la force qu’en cas de légitime défense. Pour Jean-Nicolas Bach et Romain Esmenjaud, l’AMISOM a « de nombreuses caractéristiques qui la rapprochent d’une intervention militaire traditionnelle (soutien à une partie au conflit, recours régulier à la force, absence de commandement multinational, intéressement des contributeurs dont la participation à l’opération s’inscrit dans une stratégie de promotion d’intérêts nationaux…) » (23). Donc, que faire lorsque la situation reste trop instable pour qu’une opération de l'ONU puisse prendre le relais de l’UA comme c’est le cas en Somalie ?
Refusant de déployer une opération à ce stade, l’ONU propose de déployer une « coalition of the willing », une coalition ad hoc composée de « partenaires de bonne volonté » menée par la Turquie. Or malgré une soixantaine de notes verbales envoyées, seul le Bangladesh y répond favorablement. Ceci constitue un argument supplémentaire pour le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP) pour ne pas intervenir.
L’opération en Somalie intervient alors qu’il n’y a aucune paix à maintenir. C’est un théâtre de guerre où l’accord des parties est loin d’être acquis et dans lequel les mandats et les ressources sont inadéquats. La Somalie est l'archétype du contexte pour lequel, selon le rapport Brahimi, l’ONU n'est pas outillée pour déployer une mission. Un cadre de l’ONU à New York remarquera que « l’ONU n’est pas un bon outil pour intervenir en Somalie mais l’AMISOM l’était-elle davantage ? ». L'UA ne dispose pas encore des mécanismes de financement, et des capacités de soutien interne (logistiques, personnels et financières) pour gérer une opération de cette nature. Il est donc difficile de qualifier l’AMISOM d’opération de maintien de la paix ou de consolidation de la paix, ou encore moins d’imposition de la paix puisqu’elle ne peut recourir à la force qu’en cas de légitime défense. Pour Jean-Nicolas Bach et Romain Esmenjaud, l’AMISOM a « de nombreuses caractéristiques qui la rapprochent d’une intervention militaire traditionnelle (soutien à une partie au conflit, recours régulier à la force, absence de commandement multinational, intéressement des contributeurs dont la participation à l’opération s’inscrit dans une stratégie de promotion d’intérêts nationaux…) » (23). Donc, que faire lorsque la situation reste trop instable pour qu’une opération de l'ONU puisse prendre le relais de l’UA comme c’est le cas en Somalie ?
Refusant de déployer une opération à ce stade, l’ONU propose de déployer une « coalition of the willing », une coalition ad hoc composée de « partenaires de bonne volonté » menée par la Turquie. Or malgré une soixantaine de notes verbales envoyées, seul le Bangladesh y répond favorablement. Ceci constitue un argument supplémentaire pour le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP) pour ne pas intervenir.
Perspectives
L’intervention unilatérale du Kenya lancée le 16 octobre 2011 a provoqué une opportunité décisive pour faire évoluer l’AMISOM ou créer une nouvelle mission. En effet, alors que les Forces de défense kenyanes pensaient prendre en quelques jours seulement, la ville de Kismayo, tenue par les shebab, celles-ci sont toujours en Somalie au moment de la rédaction de cet article. L’opération kenyane semble avoir manqué de planification tactique, de stratégie de sortie et de coordination avec les autres forces sur place. Depuis, le Kenya souhaite voir ses forces s'intégrer à l'AMISOM.
La mission doit donc adopter un nouveau concept stratégique qui permettrait l’accroissement du personnel de la force de 12 000 à 17 731 soldats (avec l’intégration des soldats kenyans et djiboutiens), un élargissement de la zone de responsabilité de l’AMISOM au-delà de la capitale Mogadiscio et prévoir un renforcement des capacités des forces de sécurité somaliennes. Cependant, l’AMISOM est une mission multinationale essentiellement composée de troupes ougandaises et sous commandement ougandais ce qui pourrait poser problème aux Kenyans. L’état-major doit passer au niveau stratégique et être internationalisé. Pourtant la dynamique est bien de créer une nouvelle mission autour de l’AMISOM. Plus globale, celle-ci se baserait sur des points d’appuis stables en Ethiopie et au Kenya. Mais la coordination de cette nouvelle mission reste à définir. De fait l’ONU sera obligée de s’investir davantage. Si les objectifs de départ étaient purement militaires, ils ont évolués mais restent inadaptés par rapport aux moyens. Ceux-ci devront être adaptés si l’AMISOM doit sortir de Mogadiscio (attribution d’hélicoptères notamment). Les forces somaliennes sont quant à elles en formation et elles représentent à terme une alternative nationale, mais le décalage dans le calendrier est encore trop important. Toute solution s’appuie actuellement sur l’AMISOM – or, depuis l’intervention kenyane, la solution passe par un nouveau mode de gestion de la crise qui rationnalisera les actions et intégrera la lutte contre la piraterie. C’est là le grand défi qui est posé à l’ONU et son partenaire africain.
La mission doit donc adopter un nouveau concept stratégique qui permettrait l’accroissement du personnel de la force de 12 000 à 17 731 soldats (avec l’intégration des soldats kenyans et djiboutiens), un élargissement de la zone de responsabilité de l’AMISOM au-delà de la capitale Mogadiscio et prévoir un renforcement des capacités des forces de sécurité somaliennes. Cependant, l’AMISOM est une mission multinationale essentiellement composée de troupes ougandaises et sous commandement ougandais ce qui pourrait poser problème aux Kenyans. L’état-major doit passer au niveau stratégique et être internationalisé. Pourtant la dynamique est bien de créer une nouvelle mission autour de l’AMISOM. Plus globale, celle-ci se baserait sur des points d’appuis stables en Ethiopie et au Kenya. Mais la coordination de cette nouvelle mission reste à définir. De fait l’ONU sera obligée de s’investir davantage. Si les objectifs de départ étaient purement militaires, ils ont évolués mais restent inadaptés par rapport aux moyens. Ceux-ci devront être adaptés si l’AMISOM doit sortir de Mogadiscio (attribution d’hélicoptères notamment). Les forces somaliennes sont quant à elles en formation et elles représentent à terme une alternative nationale, mais le décalage dans le calendrier est encore trop important. Toute solution s’appuie actuellement sur l’AMISOM – or, depuis l’intervention kenyane, la solution passe par un nouveau mode de gestion de la crise qui rationnalisera les actions et intégrera la lutte contre la piraterie. C’est là le grand défi qui est posé à l’ONU et son partenaire africain.
Sonia Le Gouriellec
Doctorante en Science Politique et ATER à l'Université Paris Descartes, membre des Jeunes Chercheurs de l'IRSEM et lauréate du programme de soutien aux doctorants de l’IHEDN 2011.
Notes:
23 janvier 2012
1. Pour une présentation des différentes missions de maintien de la paix en Somalie : http://www.operationspaix.net/AMISOM,3685.
2. Ken Menkhaus, “The Crisis in Somalia: Tragedy in Five Acts,” in African Affairs, vol. 100, n° 204, 2007, pp. 357- 390.
3. Gérard Prunier, “A World of Conflict Since 9/11: The CIA Coup in Somalia,” in Review of African Political Economy, vol. 33, n° 110, 2006, pp. 737-772;Andrew McGregor, “Warlords or Counter-Terrorists: U.S. Intervention in Somalia,” in Terrorism Focus, vol. 3, n° 21, 2006.
4. Conseil de Paix et de Sécurité, « Rapport du président de la Commission sur l’appui de l’UA aux institutions de transition de la Somalie », PSC/PR/2 (XXII), 5 janvier 2005, (en ligne) consulté le 6 novembre 2011, www.africaunion.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/ps/PSC_2004_2007/pdfs/2005/2005_22_R1F.pdf
5. Rapport de la 24ème Session du Conseil des Ministres de l’IGAD, Nairobi, Kenya, 17-18 mars 2005, (en ligne) consulté le 6 novembre 2011, http://www.aigaforum.com/Documents_on_Somalia.pdf
6. Conseil de Paix et de Sécurité, « Communiqué », PSC/PR/Comm. (XXIV), 7 février 2005, (en ligne) consulté le 6 novembre 2011,www.africa-union.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/ps/PSC_2004_2007/pdfs/2005/2005_24_C1F.pdf
7. Conseil de Paix et de Sécurité, « Rapport du président de la Commission sur la situation en Somalie », PSC/PR/2(LXIX), 19 janvier 2007, (en ligne) consulté le 6 novembre 2011,www.operationspaix.net/DATA/DOCUMENT/939~v~Rapport_du_President_de_la_Commission_sur_la_situation_en_Somalie_-_PSC_PR_2__LXIX_.pdf
8. Conseil de Paix et de Sécurité, ‘Communiqué’, PSC/PR/Comm. (LXIX), 19 janvier 2007, (en ligne) consulté le 6 novembre 2011, www.operationspaix.net/DATA/DOCUMENT/3203~v~Communique_de_la_69eme_reunion_du_Conseil_de_Paix_et_de_Securite.pdf
9. Conseil de Sécurité des Nations Unies, Résolution 1744, S /RES/1744 (2007), 21 février 2007, 4p.
10. Ibid.
11. Conseil de Paix et de Sécurité, ‘Rapport du Président de la Commission sur la situation en Somalie », PSC/PR/2 (LXXX), 18 juillet 2007, (en ligne) consulté le 6 novembre 2011, www.ausitroom-psd.org/Documents/PSC2007/80th/Report/RapportonSomaliafr.pdf
12. Et pour cause, jusqu’à une modification récente, l’allocation versée par l’ONU était de 1 040$ par mois contre 750$ pour l’UA.
13. European Commission Development and Cooperation - EuropeAid, AMISOM, updated 2 December 2010, http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/regional-cooperation/peace/peace-support-operations/amisom_en.htm.
14. Ce nouveau gouvernement devait être élu dans le cadre d’une nouvelle constitution. La Commission fédérale constitutionnelle doit proposer un projet de Constitution déterminant le régime politique (présidentiel ou parlementaire), le rôle de la Charia, la forme de l’Etat (fédéralisme)…
15. Human Rights Watch, “Shell-shocked: Civilians under siege in Mogadishu’, 2007, (en ligne) consulté le 15 novembre 2011, www.hrw.org/sites/default/files/reports/somalia0807webwcover.pdf ; Gettleman Jeffrey, ‘Somali battles bring charges of war crimes’, New York Times, 6 avril 2007; Amnesty International, ‘Routinely targeted: Attacks on civilians in Somalia’, 6 mai 2008, (en ligne) consulté le 15 novembre 2011, www.amnesty.org/en/library/info/AFR52/006/2008.
16. Conseil de Paix et de Sécurité, « Rapport du Président de la Commission de l’UA sur la situation en Somalie », 8 janvier 2009, PSC /PR/2(CCXIV).
17. Michel Liégeois, « Les capacités africaines de maintien de la paix : entre volontarisme et dépendance », in Bulletin du maintien de la paix, n°97, janvier 2010, p.2.
18. Ibid.
19. Conseil de Sécurité des Nations Unies, « Rapport du Secrétaire général sur la Somalie », S /2010/675, 30 décembre 2010, (en ligne) consulté le 15 novembre 2011, http://daccessddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/703/95/PDF/N1070395.pdf?OpenElement
20. R. Marchal, « Between gossips and hard facts: the politics of UN Monitoring Groups’ narratives on Somalia », Londres, Chatham House, août 2006.
21. Entretiens auprès de hauts cadres de l’ONU à New York et de l’UA à Addis Abeba en novembre 2011 et janvier 2012.
22. Roland Marchal, « Somalie : un nouveau front antiterroriste ? », in Les Etudes du CERI, n°135, juin 2007, 28p.
23. Jean-Nicolas Bach et Romain Esmenjaud, « Innovations normatives, résilience des pratiques : A quoi (et à qui) sert l’AMISOM ? », in Sécurité Globale, Hivers 2011-2012.
Source: http://www.operationspaix.net/66-dossier-du-rop-lonu-en-somalie-le-refus-de-lengagement-.html
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